日期：2013-1-18

　　日前閉幕的十一屆全國人大常委會第三十次會議沒有表決《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》），這意味著關於征地補償制度的修法進程將延續到下一次審議。

　　全國人大常委會法工委副主任闞珂日前對媒體表示，目前關於征地補償標準的設定仍存在不同意見，《草案》二審階段將主要細化和明確征地補償的計算方法。這為下位法條例的頒發，又留下一線懸念。

　　如何理解集體土地徵收補償的性質？集體土地徵收補償制度改革的爭議在哪？如何完成十八大報告中提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”目標？帶著這些問題，《第一財經日報》日前專訪了中國人民大學農業與農村發展學院副教授仝志輝，他認為，征地糾紛的背後，是城市化進程中“土地增值收益”如何分配的根本問題。

　　糾紛根源在於增值收益如何分配

　　第一財經日報：《土地管理法》修訂的背後是複雜且為數眾多的征地補償糾紛，集體土地徵收補償糾紛從何時開始的？

　　仝志輝：對農村集體土地的徵收補償，要從人民公社化之後有了集體土地說起。1978年農村改革之前，補償辦法主要有貨幣補償、招工安置和轉為城鎮戶口三種辦法。由於土地徵收數量少，糾紛相應也較少。

　　1978年農村改革之後，農村集體土地補償的糾紛數量逐步攀升。1986年，《土地管理法》的通過使得徵收農村集體土地有明確法律依據，補償逐步趨於制度化。

　　法律規定按原有用途補償，實際上是在城鄉二元分割結構下，將農民生計標準限定為以農業為生，這就使得補償標準過低。農民失去土地保障後，生產和生活風險急劇增加。此外，基層政府往往不能夠足額發放補償，導致農民更加不滿。

　　日報：您認為發生集體土地徵收補償問題糾紛的根源在哪？

　　仝志輝：所謂的糾紛，主要是被征地的農民和徵收土地的地方政府、實際利用土地的房地產開發商、工業用地方以及公共事業用地方之間關於土地增值收益的矛盾。主要表現為補償數量是否足夠、補償是否能夠發放到位。

　　其背後是補償究竟要按什麼標準來算，應包括哪些方面。更進一步說，也就是在城市化進程中，“土地增值收益”如何分配的根本問題。

　　日報：如何提高農民的土地增值收益分配比例？

　　仝志輝：土地增值收益，指的是土地用途從農地轉為非農用地，一下子可以實現巨額增值。一方面源於工商業和農業之間產值的巨大落差；另一方面，源於國家對農地用途的保護限制了工商業用地的規模，使得工商業用地供給相對於用地需求總是處於不足的狀態；最後，也是最根本的，指工商業發展帶來的城市人口聚集、產業聚集使得工商業用地的單位產出遠遠高於農業用地。

　　土地增值源于全體國民參與的城市化，農民理應參與分配包括土地增值在內的發展成果。在現行土地徵用後的使用制度中，提高失地農民在土地增值收益中的分配比例，可以認為是從整體經濟發展成果中拿出一部分補償農民。對於商業通過“招拍掛”使用的土地，可以認為補償是來源於土地增值收益。但是工業、公益用地，則來源於現有財政。

　　補償要考慮社會保障

　　日報：現行征地補償制度存在哪些政策考慮欠佳的地方？

　　仝志輝：提高對失地農民補償的一個重要原因，是因為原有補償制度設計中，僅根據土地原有用途設計了一個倍數的上限，沒有考慮對失地農民的社會保障。因為失地農民失去的不僅僅是來源於土地的收入，而且失去了和土地密切相關的就業和社會保障。

　　現有征地補償包括三部分，補償給集體的土地補償費、補償給農戶的安置補助費和青苗和地上附著物補償費。相對於土地改變用途後所產生的巨大增值來說，土地補償費標準偏低。

　　原有集體土地徵收補償制度改革的爭議焦點主要集中在以下三個方面：

　　一是，土地補償費、勞力安置費和青苗損失費，是否要與土地增值收益掛鈎，還是繼續以土地原有用途為准。如果按照原有土地用途補償，多少倍數為宜，不同地方是否要有不同標準，如果不按照原有用途補償，又根據哪種客觀標準決定。

　　二是土地補償費是否要延續過去大部分甚至全部發放被征地農戶的做法。

　　這在實踐中存在四個問題：首先，由於不同時間段、同一區域的不同地段土地補償費標準不一，引發農民競相向高標準看齊；其次，同一個集體經濟組織內部，未被征地農民和被征地農民的土地補償費分配比例存在問題；再次，由於集體土地權屬不清，存在鎮、村和村民小組之間競相截留土地補償費的問題；最後，如果大部分甚至全部發放給農戶，集體經濟組織失去土地這一生產要素後，就面臨名存實亡的問題。

　　三是，在原有的土地補償費、勞力安置費、青苗和地上附著物補償費之外，是否有必要增加社會保障補償。是否要在征地補償環節就對失地農民在社會保障方面的損失進行補償，是按城市的標準給，還是按農村的標準給。

　　徵收土地交易稅和保有稅

　　日報：您對未來出臺的條例有哪些預期？

　　仝志輝：從目前情況來看，這輪修法僅僅為合理的集體土地徵收補償制度開啟了有利條件，但並未涉及如何定義和分配土地增值收益這一根本問題。

　　雖然基於法律上的土地所有者和購買土地一方的市場交易，事實上改變了具體地塊土地增值收益的第一級獲取者，並由出售者獲取了土地增值收益，購買者獲取了未來土地增值收益的機會。但代表土地增值收益的全體創造者的政府，仍然可以行使公權力，通過徵收土地稅，對買賣雙方所獲收益進行適當比例的收回，並以公共財政的方式在創造者之間進行分配。

　　同時，土地稅不應該是地方稅，而應該由中央和各級地方共同分享。對於失地農民的補償，其根源應該是中央和地方按照一定比例分擔的公共財政。當然，給農民的失地補償部分，只是全部土地稅收的一部分，而其他部分理應用於創造土地增值收益的其他社會成員，以及包含失地農民在內的全體國民。

　　只有按照上述方向設計，未來的集體土地徵收補償條例才能最大限度地實現其減少社會衝突、促進經濟社會發展的目標，也才能做到所謂“提高失地農民在土地增值收益中分配的比例”。